實實在在的惠民政策遭遇執(zhí)行難已經(jīng)不是第一次。不過，由政策制定部門對地方政府“隔空喊話”卻并不多見——“高齡老人津貼制度僅6省(區(qū)、市)達(dá)標(biāo)”的消息自民政部發(fā)出后，令公眾和輿論熱議非常。老齡化浪潮已經(jīng)席卷而來，解決好近2000萬高齡老人的福利問題變得日益緊迫。也正因此，在全國范圍內(nèi)建立起“省級統(tǒng)一發(fā)文、80歲以上、按月發(fā)放”的“三統(tǒng)一”高齡津貼制度，備受民政部重視。

　　然而，實踐已經(jīng)無數(shù)次證明，一項好政策能否推行不能僅靠良知和道德，而是要靠法律和制度。

　　顯然，制度建設(shè)迫在眉睫。不只是為了當(dāng)下，更是為了未來。

　　我國正開始進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展期。在此背景下，醞釀一年之久的《民政部關(guān)于建立高齡津(補)貼制度先行地區(qū)的通報》即將對外公布。然而，目前全國高齡津貼達(dá)標(biāo)的省(區(qū)、市)僅有6個，即北京、天津、黑龍江、上海、云南和寧夏。6地均在省級層面建立了80歲以上高齡津貼制度并按月發(fā)放。

　　社會福利支出列入地方預(yù)算，因此實行高齡老人津貼制度事關(guān)地方財政的承受能力，但從已經(jīng)建立起這項制度的省(市、區(qū))名單來看，其中不僅有北京、上海這樣的經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)地區(qū)，也包括寧夏、云南這樣的西部省區(qū)。很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，是否能夠建立并實行高齡老人津貼制度，財力并非唯一決定因素。

　　高齡老人以年均百萬速度增長

　　近日，據(jù)報道，為了進(jìn)一步推動全國各省、自治區(qū)、直轄市建立80歲以上高齡津(補)貼制度，《民政部關(guān)于建立高齡津(補)貼制度先行地區(qū)的通報》(民函〔2010〕111號)(下稱《通報》)即將對外公布。

　　《通報》中顯示，在省級層面建立80歲以上高齡津(補)貼制度的僅有7個省(區(qū)、市)，其中符合民政部標(biāo)準(zhǔn)的，按月發(fā)放的有6個，包括北京、天津、黑龍江、上海、云南、寧夏等6個省(區(qū)、市)。

　　消息一經(jīng)傳出，輿論嘩然，矛頭直接上升為老年福利保障體系缺失，社會各界紛紛表示擔(dān)憂，一致認(rèn)為，如果在我國面臨老齡化重壓的標(biāo)簽下，不能很好地解決老年人福利問題，“老有所養(yǎng)，老有所樂”的夢想即將破滅。

　　據(jù)最近民政部發(fā)布2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告顯示，截至2009年底，全國65歲及以上老年人口11309萬人，比上年增長了3.22%，占全國總?cè)丝诘?.5%，比上年上升了0.2個百分點。60歲及以上老年人口16714萬人，比上年增長了4.53%，占全國總?cè)丝诘?2.5%，比上年上升了0.5個百分點。而據(jù)相關(guān)資料，到2020年，中國老年人口將達(dá)到2.48億，老齡化水平將達(dá)到17%；預(yù)計到2050年進(jìn)入重度老齡化階段，屆時中國老年人口達(dá)到4.37億，占總?cè)丝?0%以上，每三四個人中就有一個老人。

　　我國正開始進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展期。而從地方來看，各個省市的老齡化程度也越來也高。據(jù)中國社科院的人口調(diào)查報告顯示，繼上海之后，浙江省已成為全國老齡化程度最高的省份。據(jù)浙江省老齡委的統(tǒng)計，2009年底，浙江省60歲以上老年人口為762萬，占總?cè)丝诘?6%。到2044年，浙江的“銀發(fā)族”將增至2100多萬，占總?cè)丝诘?1%左右。

　　伴隨快速增加的老年人口，高齡老人也在大幅增加。民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長王振耀接受記者采訪時表示，“我國的人均GDP已經(jīng)超過3000美元，經(jīng)濟條件越過一定的分水嶺之后，社會福利制度應(yīng)當(dāng)考慮從補缺型逐步發(fā)展到普惠型。”

　　他強調(diào)，當(dāng)前全國80歲以上的高齡老人已超過1800萬，并正以年均100萬以上的速度增長。如果能解決好高齡老人這一問題，這對緩解老齡化問題起著重要作用。

　　多數(shù)省份未達(dá)到“三統(tǒng)一”

　　美國有位社會學(xué)者曾說，"一個國家對待老人的態(tài)度尤其能反映這個國家的文明程度"。記者獲悉，從去年開始，民政部就開始調(diào)研關(guān)于全國各個省市關(guān)于建立高齡津(補)貼制度的情況，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)全國各地發(fā)放的高齡津貼卻很不一致。

　　“此次關(guān)于全國高齡老人津貼制度通報，主要目的在于倡導(dǎo)性，希望全國各省市自治區(qū)能借鑒、學(xué)習(xí)已經(jīng)建立起高齡老人津貼制度的省份，積極開展此項工作。”6月10日，民政部老年人和殘疾人福利處相關(guān)工作人員告訴記者說。

　　關(guān)于高齡老人津貼制度是否有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，他強調(diào)說，由于全國各個地區(qū)情況不同，目前民政部并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只是建設(shè)性的參照一些典范省份提出了三個標(biāo)準(zhǔn)，即一是要求各地統(tǒng)一本區(qū)域的津貼標(biāo)準(zhǔn)；二是要求各地優(yōu)先將80歲以上生活困難老人納入保障范圍；三是要求各地通過銀行按月向符合標(biāo)準(zhǔn)的老年人發(fā)放高齡津貼。

　　但是，當(dāng)前存在的一個問題是，不少地方發(fā)放高齡津貼沒有按照民政部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行，即全省統(tǒng)一發(fā)文、80歲以上、按月發(fā)放三個標(biāo)準(zhǔn)。有的省不是按月發(fā)，直接的后果是，等錢發(fā)到手，老人可能已不在人世了。有的是按90歲或者95歲至99歲的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。

　　據(jù)了解，目前在全國的省市區(qū)一級，西藏、云南實行了全省統(tǒng)一發(fā)文和80歲以上發(fā)放高齡津貼，但是沒有按月發(fā)。江蘇、浙江等省都沒有實施統(tǒng)一發(fā)文，發(fā)放金額標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一，發(fā)放金額標(biāo)準(zhǔn)在一個省內(nèi)都沒有統(tǒng)一，有的縣是80元，有的則是100元。再比如海南省對百歲以上老人的補助，三亞市、東方市標(biāo)準(zhǔn)為每人每月150元；文昌市為100元；澄邁縣則為300元。

　　此外，除了省內(nèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一個省內(nèi)各地發(fā)放津貼的年齡也不盡相同，有的市是給90歲以上老人發(fā)高齡津貼，有的市是給80歲以上老人發(fā)放。如廣東惠州對95歲至99歲的老人，每人每月發(fā)100元；山東濟南給90歲以上老人每人每月發(fā)60元至100元。

　　據(jù)報道，廣東省提出的保守目標(biāo)是在2012年底前要在全省范圍內(nèi)建立起高齡津貼制度。在今年，廣東省老齡委將會同相關(guān)部門拿出具體方案，積極推動建立高齡津貼制度，但是在部署中并未劃定享受津貼高齡老人的年齡范圍。這意味著廣東省各地市可以按照自身財力確定高齡老人津貼惠及面。同時，也沒有規(guī)定今年一定要建立起這一制度。

　　四川省民政廳福利處6月8日則表示，全省80歲以上老人統(tǒng)一按月發(fā)放的高齡津貼制度正在籌劃之中，預(yù)計最快今年內(nèi)實施。

　　“除了直轄市北京、上海、天津外，在省、自治區(qū)一級，只有寧夏做到了‘三統(tǒng)一’，即轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一發(fā)文、80歲以上、按月發(fā)。這三個方面說起來不難，但是大多數(shù)省份都沒有做到。”王振耀有些無奈地告訴記者。

　　不是取決于經(jīng)濟而是制度

　　為應(yīng)對“跑步前進(jìn)”的老齡化進(jìn)程，近年來，我國相繼出臺養(yǎng)老政策，幾年前推行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，讓未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的60歲以上老年人受益；同時，許多地方開始實行了高齡老人的津貼制度。但是，由于受地域和經(jīng)濟限制，各地規(guī)定各異，標(biāo)準(zhǔn)不一，造成了地域差別。個別地方甚至以各種借口搪塞，遲遲不愿啟動這一惠民政策。

　　在王振耀看來，連寧夏這樣不發(fā)達(dá)的自治區(qū)都能建立起高齡老人津貼制度，說明地方上具備這樣的財力。“很多人都覺得這事無法理解，這說明老年人津貼制度目前已經(jīng)不取決于經(jīng)濟。”他強調(diào)，這是目前“經(jīng)濟腿長，社會腿短”的顯著表現(xiàn)。“說明中國目前出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的短缺，是多方面制度造成了這種結(jié)果。”

　　北京大學(xué)社會學(xué)教授夏學(xué)鑾也表達(dá)了同樣的觀點，認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展程度并不是制約高齡津貼達(dá)標(biāo)的主要問題。

　　業(yè)內(nèi)很多專家一致認(rèn)為，財政投入能否向公共事業(yè)傾斜首先不是經(jīng)濟問題而是政府承擔(dān)公共責(zé)任的理念問題。

　　社會福利意識淡薄

　　當(dāng)然，對于寧夏這樣一個西部欠發(fā)達(dá)的地方能成為全國第一個建立高齡津貼制度的省份，很多人也有不同的見解，認(rèn)為其地域以及人口偏少的緣故，造成高齡老人數(shù)量相對較少，所以更容易建立起這項制度。

　　寧夏回族自治區(qū)民政廳廳長馬廷禮在接受記者采訪時也表示，相對于其他大省份，寧夏比較小，當(dāng)然，這也體現(xiàn)在人口上較少，相對來講，高齡老年人也較少。

　　“這肯定不是主要原因，財政保障才是主要原因，高齡老人的數(shù)量都是相對的，地域廣博，經(jīng)濟發(fā)達(dá)，人口多，高齡老人就多。”一位不愿透明姓名的人士表示，他認(rèn)為，稅收體制是制衡社會保障制度的主要因素。“如果中央財政在高齡老人津貼以及其他老年人福利方面不給予支持，僅靠地方財政，地方積極性應(yīng)該不是很大。”

　　而在資金配比方面，寧夏要求區(qū)、市、縣三級政府將“高齡老人津貼”納入各級財政預(yù)算，列入社會救濟專項資金支出科目。自治區(qū)財政按比例對縣(市、區(qū))予以補助。

　　“目前從實施的情況來看，還是比較順利。”寧夏回族自治區(qū)民政廳社會救助處相關(guān)人員告訴記者說，“每個月大概在250萬左右，資金量不是特別大，所以還是承擔(dān)的住。”

　　王振耀表示，這屬于技術(shù)層面的問題，根本的原因還在于地方觀念的轉(zhuǎn)變。

　　他認(rèn)為，目前，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的高齡老人津貼制度，最大的障礙因素還在于社會各界對這一制度還沒有達(dá)成共識。“如果寧夏等經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)都建立起來了，說明各個省市的財力已經(jīng)都具備。”

　　他舉例說，“我在網(wǎng)絡(luò)看到了一些網(wǎng)友的留言，說我們那兒已經(jīng)有老人津貼了，60歲以上老年人已經(jīng)有補貼了，一個月55塊或者60塊。看完這些我就笑了，現(xiàn)在老百姓對社會福利的認(rèn)識就像荒漠一樣，還沒有真正的意識到這個問題。”

　　除了高齡老人需要關(guān)注外，其實整個老年人福利的保障狀況堪憂。而全國高齡老人津貼制度能否統(tǒng)一，也許是個漫長的過程。

　　鏈接

　　高齡津貼：高齡津貼，是一種兼有社會救助和社會福利性質(zhì)的社會保障措施。為解決近兩千萬80歲以上老年人養(yǎng)老服務(wù)的資金保障問題，中國民政部提出：有條件的地區(qū)可建立困難老人、高齡老人津貼制度。

　　高齡津貼標(biāo)準(zhǔn)：高齡津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，原則上按照各地低保標(biāo)準(zhǔn)、補助水平和發(fā)放對象的年齡實行分類分檔發(fā)放，并隨當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、群眾生活水平的提高和低保標(biāo)準(zhǔn)變動情況適時進(jìn)行調(diào)整。具體的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由各地民政廳、財政廳按高齡津貼原則協(xié)商確定。